פסק-דין בתיק עע"ם 1405/13

השופט א' רובינשטיין:

א.        ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (השופט (הבכיר) י' נועם), מיום 14.1.2013 בעת"מ 20324-07-11. הערעור דנן עניינו אי מימושה של מטרת הפקעה (או "מעין הפקעה") של מקרקעין.

רקע

ב.        רמות ארזים חברה לבניין והשקעות בע"מ (להלן המערערת), זכתה בשנת 1986 במכרז שפרסם מינהל מקרקעי ישראל לחכירת שני מגרשים בשכונת רמות בירושלים, שיועדו בתכנית מספר 3096 למלונאות ונופש ולשטח פרטי פתוח. בחוזה הפיתוח שנכרת בין המערערת לבין המשיבה, עיריית ירושלים (להלן העיריה) בעקבות הזכיה, בשנת 1989, הוסכם כי המערערת תוכל להגיש בתוך שנתיים תיקון לתכנית, לפיו ישונה ייעוד המקרקעין מ"מלונאות" ל"מגורים". בהתאם, הגישה המערערת את תכנית מספר 3096א' (להלן התכנית), ובה הציעה, בין היתר, לשנות את ייעודם של המגרשים נושא המכרז לאזור מגורים, שטח ציבורי פתוח ושטח לבנייני ציבור, ולהגדיל את אחוזי הבנייה המותרים לה על פי התכנית. המערערת הציעה גם שהמגרש שהוגדר בתכנית "33", ששטחו 1,406 מ"ר, יהיה "שטח לבנייני ציבור" ה"מיועד לבית כנסת שכונתי בגודל שלא יעלה על 300 מ"ר ולגן ילדים". סעיף 18 לתכנית שכותרתו "הפקעה", קבע כי "השטחים המיועדים לצרכי ציבור מיועדים להפקעה בהתאם להוראות חוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965".

ג.        התכנית אושרה ופורסמה בשנת 1989. ייעוד המקרקעין שונה ומגרש 33 הופקע על ידי העיריה. על מגרש זה נבנה, כמוצע בתכנית, בית כנסת על שטח של 300 מ"ר. יתרת השטח, כ-1,100 מ"ר שנועדה על פי התכנית לגן ילדים, נותרה ריקה (להלן המקרקעין).

ד.        בשנת 2005 הוברר למערערת כי אין בכוונת העיריה להקים גן ילדים במקרקעין, בנימוק לפיו אין הצדקה לבניית כיתת גן חדשה נוכח מיעוט הילדים הלומדים בחינוך הממלכתי בשכונה. משכך, ביקשה המערערת לבטל את הפקעת המקרקעין. ואולם, פניותיה לא נענו. המערערת הגישה עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים (עת"מ 972/05), בה טענה שהמטרה הציבורית שעמדה בבסיס ההפקעה לא מומשה למן שנת 1989, וכי שיהוי זה מהוה עילה לביטול ההפקעה. העיריה טענה מנגד, כי המקרקעין לא הופקעו אלא הוקנו לה בהליך של איחוד וחלוקה. העיריה הוסיפה כי במסגרת התכנית ניתנה למערערת תמורה בגין נטילת המקרקעין מידיה. עוד טענה העיריה, כי אף שאין צורך מיידי לבנות גן ילדים במקרקעין, יש להניח שצורך זה ישתנה, בהתחשב באכלוס השכונה באוכלוסייה צעירה יותר בעתיד. העיריה טענה גם, כי הסיבה שטרם נבנה גן ילדים במקרקעין נעוצה בשיקולים תקציביים ובמשאבים מוגבלים העומדים לרשותה.

ה.        בית המשפט לעניינים מינהליים (סגן הנשיא - כתארו אז - ד' חשין) דחה ביום 27.2.2008 את העתירה. בית המשפט קבע, כי המקרקעין לא הופקעו מידי המערערת ב"דרך המלך" להפקעה, לפי פרק ח' לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, אלא נרשמו על שם העיריה במסגרת ביצוע תכנית של איחוד וחלוקה, המהוה על פי הפסיקה כלי עצמאי לרכישה ציבורית של מקרקעין על ידי הרשות; ראו עע"מ בראון נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז המרכז (2008), ופסקאות 8-7). בית המשפט הוסיף, כי העברת המקרקעין לידי העיריה נעשתה בהסכמה, שכן לא ריחף מעל המערערת איום בהפקעה; היא זו שיזמה את התכנית ואף יצאה נשכרת הימנה, שכן קיבלה תמורה הולמת בעבור העברת המקרקעין מידיה לידי העיריה. ואולם, לצורך הדיון בטענת המערערת בדבר זניחת המטרה הציבורית שלשמה הועברו המקרקעין לידי העיריה, הניח בית המשפט כי העברת המקרקעין דינה כדין הפקעה של ממש. בית המשפט קבע כי בנסיבות העניין השיהוי מצד העיריה אינו מלמד על זניחת ההפקעה, וכי הנזק שיוסב לציבור אם תבוטל ההפקעה תומך במסקנה זו. לפיכך קבע בית המשפט כי המערערת לא הרימה את הנטל להוכיח שהעיריה זנחה את המטרה הציבורית שעמדה ביסוד ההפקעה, ולכן אין לקבל את העתירה. עם זאת, נקבע כי העיריה אינה יכולה להמשיך ולהשתהות במימוש המטרה הציבורית "עד אין קץ", ולכן עליה להקים את גן הילדים במקרקעין בתוך 3 שנים ממועד פסק הדין (להלן פסק הדין בעתירה הראשונה).

ו.        משחלפה התקופה שנקצבה בפסק הדין בעתירה הראשונה ולא נבנה גן ילדים במקרקעין, פנתה המערערת לעיריה בשנת 2011 וביקשה לבטל את ההפקעה. למכתב מ-28.3.2011 מן המחלקה המשפטית של העיריה צורפו - כפי שציין בית המשפט קמא - תכתובות דוא"ל בין מחלקות העיריה בין ספטמבר לדצמבר 2009 לעניין ניצול המקרקעין, בהן הובע חשש כי הזמן יחלוף והנכס יחזור למערערת. במכתב שמוען למערערת מיום 26.6.2011 מטעם המחלקה המשפטית של העיריה נכתב, כי הוחלט לממש את הצורך הציבורי במקרקעין בהתחשב בצרכי השכונה, ולאפשר את הרחבת בית הכנסת הקיים. בעקבות מכתב זה עתרה המערערת בשנית לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים. במסגרת העתירה ביקשה המערערת ליישם את האמור בפסק הדין בעתירה הראשונה, ולקבוע כי משחלפו 3 שנים והעיריה לא מימשה את מטרת ההפקעה, תבוטל הפקעת המקרקעין והם יושבו לידיה. בכתב התשובה לעתירה שינתה העיריה את עמדתה והודיעה, כי בכוונתה לפעול להקמת גן ילדים במקרקעין, נוכח החלטת הממשלה מחודש אוקטובר 2011 לאמץ את מסקנות דו"ח ועדת טרכטנברג לשינוי כלכלי וחברתי, לפיהן יש להקצות משאבים ניכרים שיבטיחו כי מרבית אוכלוסיית הילדים בגילאי 4-3 תיהנה מחינוך חינם. העיריה טענה כי נוכח מסקנות הוועדה צפוי גידול משמעותי במספר הילדים במסגרות הציבוריות, והוסיפה כי בירושלים כולה חסרות כ-1,000 כיתות גן ובשכונת רמות - 19 כיתות. בדיקה נוספת שנערכה בעיריה בחודש ינואר שנת 2012 העלתה כי בשכונת רמות חסרים 29 גנים. במהלך הדיון בעתירה הודיעה העיריה כי בכוונתה להקים במקרקעין גן ילדים לחינוך המיוחד אשר יהוה גן אזורי. העיריה הבהירה שהיא נאלצת "לפנות" גני ילדים של החינוך המיוחד משכונות רבות בירושלים, כדי לאכלס בהם גני ילדים חדשים "רגילים" לגילאי 4-3.

פסק דינו של בית המשפט קמא

ז.        בית המשפט לעניינים מינהליים (השופט י' נועם) קבע, כי משלא עירערה העיריה על פסק הדין בעתירה הראשונה, בשונה ממקרה אחר בו עירערה, מדובר בפסק דין חלוט. משכך, נקבע כי השאלה הניצבת במוקד הדיון אינה האם על המקרקעין חלים דיני ההפקעה, אלא כיצד לנהוג כיום במקרקעין, משלא הוקם בהם גן ילדים בתקופה שנקצבה לכך, אך לאחר מכן התעורר צורך מיידי במימוש מטרת ההפקעה והעיריה כבר החלה, לטענתה, בהליכים הכרוכים בכך. בית המשפט קבע כי בנסיבות העניין, החלטת העיריה לעשות שימוש במקרקעין לשם הקמת גן ילדים לחינוך המיוחד, בהתחשב בצורך שהתעורר בעקבות אישור המלצותיו של דו"ח וועדת טרכטנברג, התקבלה בסמכות - והיא סבירה בנסיבות העניין. במצב דברים זה, כך קבע בית המשפט, המטרה המקורית שלשמה הועברו המקרקעין לידי העיריה לא נזנחה, ולא חל שיהוי במימושה באופן המצדיק את ביטול ההפקעה. לפיכך נתן בית המשפט לעיריה שהות נוספת של שנתיים מיום פסק הדין - היינו עד 14.1.2015 - לצורך הגשמת מטרה זו.

           מכאן הערעור שלפנינו.

טענות המערערת

ח.        המערערת מבקשת לבטל את הפקעת המקרקעין. לטענתה, בית המשפט קמא פתח למעשה לדיון מחודש את פסק הדין החלוט שניתן בעתירה הראשונה, ובחן רעיונות חדשים לייעוד המקרקעין, שקמו לאחר חלוף התקופה שנקצבה לעיריה בעתירה הראשונה, ואף לאחר הגשת העתירה הנוספת. זאת, למרות שאלה כלל אינם רלבנטיים שעה שהצדדים ניצבים מול פסק דין חלוט אשר ניתן בעתירה הראשונה וכפופים להכרעתו. לדברי המערערת, משמעות פסק הדין בעתירה הראשונה הייתה, כי אם לא תמומש מטרת ההפקעה תוך 3 שנים, יוחזרו המקרקעין לידיה.

ט.        לטענת המערערת, למן שנת 1989 ועד היום, במשך למעלה מ-24 שנים, נותרו המקרקעין בשממונם. לדבריה, מסיור בשטח עולה כי דיירי חלק מן החלקות הצמודות למקרקעין פלשו אליו ונוהגים בו מנהג בעלים. המערערת טוענת כי המקרים בהם בית המשפט נענה לבקשה להארכת מועד שנקבע בפסק דין חלוט הם נדירים ומצומצמים, והמקרה דנן אינו נמנה עליהם, שכן מחדלה של העיריה במימוש מטרת ההפקעה תוך 3 שנים מיום מתן פסק הדין בעתירה הראשונה לא נבע מכורח נסיבות שלא היו בשליטתה. לכן לדעתה, לא היה מקום לתת לעיריה "ארכת חסד" במקרה דנא, ואין עתיד להיגרם עוול או אי צדק משווע אם לא תינתן לה "ארכת חסד". לדעת המערערת, אי השבת המקרקעין על רקע התנהלות העיריה והעדר צורך אמיתי בהקמת גן ילדים במקרקעין, היא שתגרום לאי צדק.

י.        המערערת מדגישה שהעיריה לא עירערה על פסק הדין בעתירה הראשונה, ואף לא ביקשה להאריך את המועד שנקבע למימוש מטרת ההפקעה. לדברי המערערת, שגה בית המשפט קמא בכך שלא נתן משקל מספק (או בכלל) להתנהלותה חסרת תום הלב - כנטען - של העיריה. לדבריה, אילו היה לעיריה צורך אמיתי במקרקעין, הייתה פועלת בשקידה סבירה למימוש מטרת ההפקעה. עוד טוענת המערערת, כי בית המשפט התעלם מראיות שהביאה, לפיהן במרוצת השנים הוקצו לכל הפחות 6 גני ילדים בשכונת רמות לשימושים אחרים. לדברי המערערת, השימוש במקרקעין אינו יכול לענות על צרכים אחרים שיש לעיריה בעיר ירושלים בכללותה, באופן בו המטרה לשמה הופקע המקרקעין מתנתקת לחלוטין.

יא.      המערערת משיגה על כך שבית המשפט קמא נתן לעיריה - לשיטתה - ארכה בלתי מתוחמת בזמן למימוש המטרה הציבורית; זאת, מאחר שלא קבע מה יהא הדין אם העיריה לא תממש את המטרה האמורה (גם אם קצב מועד למימוש). לטענתה, קביעה זו פוגעת בעיקרון שלטון החוק, ומעבירה מסר לפיו פסק הדין בעתירה הראשונה חסר כל נפקות אופרטיבית, ומהוה "המלצה בלבד". המערערת טוענת כי קביעה זו מהוה תמריץ שלילי לעיריה ממימוש המטרה הציבורית, ופוגעת בעיקרון ההסתמכות של המערערת ובעיקרון סופיות הדיון. לבסוף משיגה המערערת על כך שהעיריה לא חויבה בפסק הדין קמא בתשלום הוצאותיה.

טענות העיריה

יב.       לדברי העיריה, המקרקעין נשוא ענייננו הוקנו לה מכוח חלוקה חדשה, בהתאם לתכנית שיזמה המערערת, אשר הגדילה את אחוזי הבנייה שלה עצמה. לטענת העיריה, מיום מתן פסק הדין נושא הערעור ועד ליום הגשת הסיכומים המשיכה בהליכים תכנוניים ותקציביים לבניית גן הילדים במקרקעין. העיריה הגישה בקשה להוספת ראיות חדשות - אותה קיבלנו - המוכיחות, לטענתה, כי היא פועלת במרץ להשלמת מימוש הייעוד לשמו הוקנו לה המקרקעין, וכי הושגו מרבית האישורים הנחוצים לשם כך. לפיכך לדבריה, היא "עומדת כפסע לפני התחלת בניית גן הילדים", ואין חשש נראה לעין שתבקש ארכות חוזרות ונשנות לקיום פסק הדין נשוא הערעור.

יג.       העיריה מבהירה, כי מאחר שהצורך בגן ילדים גדול יותר מן הצורך להרחיב את בית הכנסת, החליטה לקדם את בניית גן הילדים. מכל מקום טוענת העיריה כי לא היה בהתנהלותה כדי להצביע על זניחת המטרה לשמה הועברו לה המקרקעין, אלא שהיא כבולה בתכתיבים שונים, המאלצים אותה לקבוע סדר עדיפויות במימוש הבניה בקרקעות שבבעלותה. העיריה מדגישה, כי בפסק הדין בעתירה הראשונה לא נפסק כי תבוטל ההפקעה במידה שהרשות לא תעמוד בזמן שהוקצב לה למימוש המטרה שלשמה הופקעו המקרקעין. העיריה טוענת עוד, כי בית המשפט קמא לא שגה בהכירו בכך שבבחינת השיהוי במימוש ההפקעה יש להתייחס גם להתפתחויות תכנוניות מאוחרות אם ישנן, נוכח צרכים דמוגראפיים משתנים.